Sans transparence, (surtout des biens meubles qui englobent, notamment les comptes bancaires courants ou d'épargne, les assurances vie, les revenus annuels liés à la fonction occupée ou provenant de toute autre source des comptes bancaires), point de déclaration de patrimoine sincère. C’est par cette formule que nous tenons à rappeler qu’étudier le régime de la déclaration de patrimoine du Président de la République, c'est entrer dans le champ des « surprises » du droit constitutionnel sénégalais. En effet, en 2001, le constituant sénégalais a mis en place un dispositif tendant à donner aux citoyens l'assurance que l'exercice du mandat présidentiel ne sera pas l'occasion d'un enrichissement anormal du patrimoine de la personne titulaire de cette haute charge. Or, s'il apparaît que cette obligation déclarative devait permettre une meilleure transparence, elle se révèle beaucoup plus limitée à l'égard des citoyens et de l’opinion publique en général.
Pourtant, il est toujours important de rappeler que le Président de la République est avant tout l’élu du Peuple. Et assurément, rien n'est plus précieux qu'un contrôle rigoureux des obligations attachées à cette fonction. C'est pourquoi, il apparaît naturel d'exiger de lui la plus grande transparence qui le placerait dans la position d’une personne irréprochable. Pour cette raison, le constituant sénégalais a tenu à rendre obligatoire sa déclaration de patrimoine, à travers l’article 37 de la Constitution du 22 janvier 2001, en ces termes : « Le Président de la République nouvellement élu fait une déclaration écrite de patrimoine déposée au Conseil constitutionnel qui la rend publique». L’innovation est majeure et importante car elle s’accompagne d’une charge symbolique assez forte. Par ailleurs, il faut rappeler que cette disposition est en parfaite cohérence avec le préambule de la Constitution qui vise « la transparence dans la gestion des affaires publiques ». Aussi, il faut préciser que les prolongements de ces dispositions, sous l’impulsion du droit communautaire de l’UEMOA, ont amené le législateur sénégalais à adopter la loi n°2014-17 du 2 avril 2014 relative à la déclaration de patrimoine, qui du reste peine à être respectée par plusieurs personnes et autorités qui y sont assujetties.
C’est pourquoi, il est important de remarquer qu’il s'agit d'un sujet sur lequel notre système n'avance pas aussi vite que l’aurait souhaité le constituant. D'abord qu'est-ce qui sous-tend cette déclaration de patrimoine ? C'est un moyen de répondre à une attente de nos concitoyens, qui paient régulièrement leurs impôts et qui aimeraient qu’ils soient bien utilisés ou encore que le patrimoine et les deniers publics soit bien gérés et sauvegardés à travers un cadre juridique préventif. Ensuite, face à cette obligation imposée par la Constitution, les prétendants à la magistrature suprême doivent permettre de baliser la voie pour l’assainissement de la vie publique. Naturellement, il est certain que les hommes politiques, aspirants a la fonction présidentielle, qui veulent mettre leur patrimoine à l’abri des regards ne sauront plus à quel saint se vouer, mais il faut juste rappeler que la démocratie n’est forte que par le respect de la Constitution et de la confiance que les citoyens placent en leurs élus. Pour ce faire, ces derniers sont tenus de développer le culte de la transparence et de la probité. C’est fort de ces considérations que nous pensons que le régime de la déclaration de patrimoine du président de la République connait un dispositif incomplet (I) doublé d’un contrôle inexistant (II).
I-Un dispositif incomplet
Ce dispositif est incomplet car l'obligation de déposer une déclaration de patrimoine n’est consacrée qu’en début de mandat (A) et non en fin de mandat (B).
L’obligation de déposer une déclaration au début du mandat
Aux termes de l’article 37 de la Constitution du 22 janvier 2001: «Le Président de la République nouvellement élu fait une déclaration écrite de patrimoine déposée au Conseil constitutionnel qui la rend publique.» A travers cette disposition, le constituant pose les bases constitutionnelles de cette déclaration de patrimoine du chef de l’Etat. Une fois posé le principe de base de cette déclaration, reste à déterminer les modalités de dépôt de cette déclaration. A cet égard, la législation n'apparaît pas efficace et pourrait être modifiée pour améliorer le respect de cette obligation déclarative.
Il faut préciser que la formule utilisée permet d’en déduire qu’il s’agit d’une obligation constitutionnelle sans conteste : en droit, le présent vaut impératif. Mieux, le moment de cette déclaration est une exigence importante. En effet, des retards sont souvent constatés dans le respect de cette obligation. C’est ici le lieu de rappeler que le Président élu ou réélu est tenu de respecter scrupuleusement ce délai imposé par notre charte fondamentale, sous peine de violer son serment à peine formulé. Aussitôt sa prestation de serment terminée, le Président élu ou réélu a l’obligation de faire parvenir cette déclaration écrite au Conseil constitutionnel qui la rend publique. Cette exigence renforce une telle obligation déclarative. Ainsi, la déclaration de patrimoine doit se faire sans délai ni excuse. Les retards accusés, à cet effet, constituent une violation manifeste de la Constitution.
Par ailleurs, il faut préciser que le respect de la formalité de dépôt couvre la production d'une déclaration sincère; l'insuffisance notoire d'une déclaration pouvant être assimilée à un manquement délibéré aux obligations déclaratives. Par conséquent, les détails de ce patrimoine doivent être rendus publics, dès l’entrée en fonction du Président élu ou réélu.
B-L’absence d’obligation de déposer une déclaration en fin de mandat
L’interprétation littérale de l’article 37 de la Constitution ne permet pas d’en déduire que l’obligation de déposer une déclaration de patrimoine couvre le début et la fin du mandat présidentiel. En effet, si le Président est tenu de s’y conformer dès sa prise de fonctions, il reste qu’en fin de mandat, cette exigence n’est pas précisée par le constituant. Simplement, notre interprétation de cette question repose sur le principe selon lequel si le constituant a tenu à rendre obligatoire la déclaration de patrimoine, c’est parce qu’elle implique nécessairement une déclaration de patrimoine au début et en fin de mandat. Au nom du parallélisme des formes, il serait plus cohérent de soumettre une telle obligation au début et en fin de mandat.
Ces lacunes témoignent d’un retard notoire de notre législation qui nécessite un toilettage juridique. En effet, en droit comparé, même en cours de mandat, la variation du patrimoine présidentiel impose au concerné de faire une déclaration modificative voire complémentaire auprès du juge constitutionnel. Il en est ainsi en droit constitutionnel nigérien ou l’actuel Président Mahamadou ISSOUFOU a eu à faire une déclaration complémentaire en raison de la variation de son patrimoine en cours de mandat.
Ainsi, quelle que soit la personne qui exerce la fonction présidentielle, il a l’obligation de considérer, avec le plus grand sérieux et en conformité de son serment, ses obligations déclaratives et ne pas se soustraire à l'objectif de transparence en expliquant avec clarté les évolutions constatées de sa situation patrimoniale. Dans cette perspective, il reste désormais à approfondir la transparence de cette déclaration de patrimoine à travers l’institution d’un système de contrôle rigoureux.
II-Un contrôle inexistant
Ce contrôle est inexistant du fait de l’absence de contrôle de l’exactitude de la déclaration (A) ainsi que l’absence de sanctions des déclarations inexactes (B).
A-L’inexistence d’un contrôle de l’exactitude de la déclaration
En vertu de l’article 4 de la loi n°2014-17 du 2 avril 2014 relative à la déclaration de patrimoine, « La déclaration doit comporter toutes les informations relatives aux biens et actifs détenus par la personne concernée, directement ou indirectement. Les biens meubles englobent les comptes bancaires courants ou d'épargne, les valeurs en bourse, les actions dans les sociétés de commerce en général, les assurances vie, les revenus annuels liés à la fonction occupée ou provenant de toute autre source. » Après un vide juridique de 2001 à 2014, il faut mettre à l’actif du régime actuel ces nouvelles dispositions qui nous renseignent sur les obligations qui pèsent sur le contenu de la déclaration de patrimoine. Il faut préciser que ces nouvelles dispositions qui prolongent les prescriptions de la Constitution lient le Président réélu qui doit faire une nouvelle déclaration écrite devant le Conseil constitutionnel.
Toutefois, concernant la déclaration de patrimoine du Président de la République, nous avons remarqué que bien souvent, le Conseil constitutionnel sénégalais a pris l’habitude de ne procéder à aucune vérification avant la publication de cette déclaration de patrimoine, pas plus sur l'état de la situation financière du principal assujetti. En effet, la haute juridiction, dans sa démarche, ne fait qu’une interprétation littérale de l’article 37 en se chargeant seulement de rendre publique la déclaration du Président. Il s’agit d’une démarche discutable et souvent regrettable.
Le défaut de rigueur et les carences du contrôle sur ce qui est néanmoins défini comme un modèle de transparence dans la gestion des affaires publiques sont dus à une négligence et une défaillance sans conteste du Conseil constitutionnel dans l’exercice de ses attributions constitutionnelles. On y trouve surtout le reflet de la nouveauté et de la complexité d'une obligation dont les contours de droit positif ne sont pas bien définis, et dont les résultats apparaissent encore incertains. De plus, cette obligation s'insère dans un cadre, non pas stable et certain, mais lui-même, comme nous allons le voir, extrêmement mobile et indéfini.
Au-delà, il faut préciser que c’est le Conseil constitutionnel lui-même qui interprète, à tort, ses compétences de façon stricte, refusant ainsi d’exercer un contrôle poussé. En réalité, depuis 2001, les chefs d’Etat ont pris l’habitude de faire une déclaration vague, incomplète et frappée d’une insincérité totale. A preuve, dans les différentes déclarations des Présidents sénégalais sous les alternances, il n’existe pas une situation financière précise. Cette situation est très grave dans la mesure où un patrimoine est un actif et un passif concernant une universalité de droits et d’obligations. D’ailleurs, l’article 7 du Décret n°2014-1463 du 12 novembre 2014, portant application de la loi n°2014-17 du 2 avril 2014 relative à la déclaration de patrimoine dispose : « La déclaration de patrimoine doit comporter toutes les informations relatives aux biens et actifs détenus par la personne concernée, directement ou indirectement. Les assujettis mariés sous le régime communautaire doivent aussi déclarer les biens de la communauté ou les biens réputés indivis. » Cette disposition permet juste de rappeler que le Président nouvellement élu ou réélu est tenu de faire une déclaration de patrimoine et d’intérêts en précisant en détail sa situation financière. En effet, l’absence d’une réglementation rigoureuse et précise des partis politiques installe, en l’état actuel du droit, une insécurité juridique. Un chef d’Etat nouvellement élu ou réélu très endetté ou bénéficiaire d’un financement incontrôlé, par exemple à l’ occasion de la campagne électorale, pourrait bien profiter de cette pratique pour utiliser l’argent public en vue de se libérer de ses dettes. L’autre aspect important permet de relever que, sur le fondement de l’article 37 de la Constitution, le Président fait une déclaration sur l’honneur sur l’exactitude de cette déclaration. A notre avis, une fausse déclaration de patrimoine à la place d’une déclaration sincère devrait être considérée comme un parjure ! Les dispositions de l'article 37 de la Constitution sont suffisamment claires pour permettre au Conseil constitutionnel de les interpréter sans prendre le risque de méconnaitre ses compétences.
B-L’inexistence de sanctions de l’inexactitude de la déclaration
Pour les Présidents en exercice, le dispositif sénégalais actuel ne permet pas de sanctionner les déclarations inexactes ou qui manquent de sincérité. En droit nigérien, par exemple, dans son procès-verbal du 21 avril 2015 relatif à la mise à jour de la déclaration des biens du Président Mahamadou ISSOUFOU, la Cour constitutionnelle du Niger y affirme avoir pris acte des déclarations du Président tout en relevant que : «Le déclarant a fait un renvoi du terrain non bâti de 20.000 m² à la maison d’habitation en matériaux définitifs sise sur un terrain d’une superficie de 1.000 m² construite en 2010 sans apporter de précision sur la relation existant entre les deux biens immobiliers ; les ovins et les caprins déclarés parqués à Guidan Karo en 2014 ont été déclarés à Dan Daji en 2015. » Ces observations sont nécessaires, notamment lorsqu’il existe des insuffisances ou des omissions, à dessein, dans la déclaration. En effet, face à certaines déclarations incomplètes, le Conseil constitutionnel sénégalais aurait dû préciser qu’elles avaient omis de faire état de la situation financière du déclarant.
Eu égard à ces limites, ce dispositif du droit sénégalais devrait rapidement faire l'objet de réforme. C'est pourquoi, nous estimons qu'il serait beaucoup plus judicieux de prévoir, en même temps, que certaines institutions, comme la Cour des comptes et l’OFNAC, interviennent dans ce processus de contrôle et de vérification du respect obligatoire de ces dispositions constitutionnelles. Ce contrôle ne serait pas réalisé uniquement par le Conseil constitutionnel, mais aussi par une Commission composée de professionnels qualifiés et certifiés.
En droit nigérien, par exemple, en application des dispositions de l’article 51 alinéa 3 de la Constitution, une copie de la déclaration est transmise à la Cour des comptes et aux services fiscaux.
Comme piste de réforme, on pourrait préciser l’article 37, par exemple, en exigeant une déclaration de patrimoine et d’intérêts, et qu’après son examen par le Conseil constitutionnel, le Journal officiel publie sans délai la déclaration de patrimoine et d’intérêts du président de la Républiquepuis transmise dans les meilleurs délais à l’OFNAC , à la Cour des comptes et aux services fiscaux. Ce ne serait qu’une valeur ajoutée à notre processus démocratique!
Proposition de révision de l’article 37 de la Constitution :
« Le Président de la République nouvellement élu fait une déclaration écrite de patrimoine et d’intérêts déposée au Conseil constitutionnel qui, après contrôle et vérification, la rend publique.
Le Président sortant est soumis au même régime déclaratif, quinze (15) jours après la cessation de ses fonctions».
Mouhamadou Ngouda MBOUP
Enseignant-chercheur de droit public FSJP / UCAD
Consultant
0 Commentaires
Participer à la Discussion